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当前我国特色小镇的功能与路径创新
2018-04-26
  近年来,特色小镇成为了一个高频词汇,受到中央和地方高度重视,各地也日益掀起了建设特色小镇的高潮。但人们对于特色小镇的内涵、功能,尤其是特色小镇建设中迫切需要避免的问题还缺少深入的了解。此外,对于如何加快特色小镇建设等方面还没有形成共识。有鉴如此,本文从当前我国特色小镇的发展现状出发进行阐述,并通过探讨特色小镇建设的路径创新,进一步分析如何通过特色小镇建设加快新型城镇化与城乡融合的步伐,深入推进美丽中国建设。
  特色小镇的概念界定与由来
  特色小镇是一个不断变化的概念,在不同的历史时期有着不同的内涵。今天的特色小镇概念的提出同经济新常态、新一轮城镇化、创新创业等时代特征与时代使命密切相关。
  特色小镇的概念
  长期以来,不少地方把特色小镇与特色小城镇混为一谈,且直到今天,特色小镇也没有明确的概念与内涵让政学两界达成共识。近年来,随着特色小镇在浙江、四川、贵州的与时俱进实践,人们越来越感觉到,与今天经济新常态、社会发展新形势相匹配的特色小镇,不应停留在以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇,而是相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台,这种发展平台明显已有别于行政区划单元与产业园区。按照住建部、发改委、财政部的相关通知精神,特色小镇应具有特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特征。原浙江人民政府省长李强基于浙江特色小镇的全面实践提出,“特色小镇是浙江特色产业、新型城市化与‘两美浙江’建设碰撞在一起的产物,既非简单的以业兴城,也非以城兴业;既非行政概念,也非工业园区概念”。浙江省委书记夏宝龙在全面总结浙江特色小镇建设实践经验的基础上提出,“特色小镇‘非镇非区’,不是行政区划单元上的一个镇,也不是产业园区的一个区,而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,聚焦浙江信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大新兴产业,融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台”。
  在总结全国尤其是浙江全面建设特色小镇理论与实践的基础上,我们认为,特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素(如地域特色、生态特色、文化特色等),打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的发展综合体。由此,可以看出,我们今天讲的特色小镇,具有以人为本、产业定位、文化积淀、产城融合、“三产互动”、“四化”联动等特色,因而也具有鲜明的时代性、创新性、人文性、包容性与持久性。
  特色小镇的由来
  特色小镇的探索从始至终都伴随着我国城镇化的发展。特色小镇发端于20世纪80年代开始的“一村一品”“一镇一品”的小城镇建设实践探索。以突出产业特色为重点的小城镇建设一度增强了村镇的经济实力,并很快从珠三角、长三角逐步扩展到中西部地区,在促进乡镇集体经济迅速发展、转移农村剩余劳动力等方面起着非常重要的作用。而当前建设特色小镇,则是对原有模式的创新,产业特色不再仅仅局限于制造业与贸易产品,更加突出商业贸易、休闲旅游、创业创意等,努力实现特色产业与生活宜居、环境保护、历史文化传承等方面相得益彰。今天的特色小镇建设与我国经济发展进入新常态、五大发展理念的提出,以及新一轮城镇化实践都有着密切关系,甚至可以说,今天的特色小镇是经济发展进入新常态的背景下,我们在新一轮城镇化过程中主动以创新驱动发展的结果。
  由于我国地域辽阔,各地经济背景、自然资源迥异,因此特色小镇在不同省份、地方的界定方式与发展模式也各有不同。2016年2月份,国家发改委组织了一场特色小镇的专题发布会,会议上,浙江、贵州两省特色小镇具体负责人就相关经验进行了发言。在我国特色小镇的发展中,浙江、贵州两省依托中央的肯定与推广,使特色小镇建设得到迅速扩展,多地开花,也正因如此,浙江、贵州一直被视为特色小镇发展的典型地区。在新常态下,浙江利用自身的信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势,加快创建一批特色小镇,这不仅符合经济社会发展规律,而且有利于破解经济结构转化与动力转换的现实难题,是浙江适应和引领经济新常态的重大战略选择。基于浙江的普遍实践,可以看出,浙江版的特色小镇不是行政区划单元上的“镇”,也不同于产业园区、风景区的“区”,而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展的新理念,结合自身特质,找准产业定位,进行科学规划,挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。浙江特色小镇要求,规划空间要集中连片,规划面积控制在3平方公里左右,建设面积控制在1平方公里左右,建设面积不能超出规划面积的50%。
  发展特色小镇的必要性
  特色小镇是适应经济新常态、实现产业转型升级的重要抓手。2011年后,我国经济告别了30多年的高速增长,进入了创新驱动和产业结构调整的经济发展新常态。在如何实施创新驱动发展战略、加快地方产业结构转型升级中,特色小镇在创新驱动下,以“小而强”“特而精”的布局思路,得以摆脱传统产业布局的“大而全”“小而全”造成的“产业雷同”现象,同时又在特色产业发展中与文化传统、社区建设进行有机融合,凸显小镇的“产业特色”。从特色小镇建设的浙江经验来看,浙江之所以能够引领全国特色小镇建设,主要在于特色小镇是经济转型的产物,承担着产业升级与转型的重任。这样看来,推动产业转型升级与结构调整的经济功能不可避免地成为了特色小镇的首要功能。
  特色小镇是推行新型城镇化,破解城乡二元结构的着力点。传统城镇化在很大程度上走的是一条城市吞并农村的城市膨胀式发展道路,并由此加重了我国的“城市病”问题。大量农村人口进入城市,农村资源被城市所汲取,这不仅无法解决固有的城乡二元结构问题,反而进一步加剧了农村的凋敝。按照“以人为本”的新型城镇化要求,在城市周围打造特色产业小镇,不仅完善了整个区域的产业结构,而且就近解决了农村剩余劳动力问题,农村剩余劳动力不仅在自己家门口可以进行体面就业,还可以像主城区的市民一样享受大城市的公共服务,真正实现了产城融合与城乡融合。
  特色小镇是推进创新创业的重要载体。“大众创业万众创新”是我们对冲经济下行、主动适应经济新常态的重要举措。但是,大城市资源的稀缺性,往往会导致人们创新创业的成本太高,空间不大。特色小镇多分布在大都市周边,相对远离大城市中心,生产生活成本相对较低,是吸引科技含量高、资金相对不足的年轻创业者的理想栖息之地。可以说,特色小镇能够以较为低廉的成本、灵活的机制、优质的服务为“创客”们提供起航的港湾与梦想的翅膀。
  特色小镇是破解“三产”联动、“四化”同步困境的突破口。长期以来,我们一度认为“农业是基础产业,只有在土地上建有工厂才算有第二产业的工业;工业必须发展到一定的程度才会有作为第三产业的服务业”,并由此形成了“农业化、工业化、城镇化、信息化”梯次发展的思维。特色小镇集特色产业、历史传承、文化旅游、社区宜居于一体,彻底颠覆了“三产”“四化”梯次发展的思维桎梏,在与时俱进发展特色小镇过程中,实现了“三产联动”与“四化同步”。
  特色小镇是加快美丽乡村建设的推进器。以往的新农村建设中,普遍存在着“撒胡椒面儿”与低层次重复建设问题。这样虽然通过新农村建设活动,使广大农村地区得到一定的进步,“三农”问题得到了一定程度的缓解,但与城市的快速发展相比,一些地方城乡间的差距,不仅没有缩小,还进一步扩大了。特色小镇一方面通过特色产业解决了周边农民的就业、创业问题,另一方面也通过集中居住,改善了农民的生活条件,让他们在幸福工作中,不仅享受现代田园风光,还享受着本来在大城市才能享受的城市文明与公共服务。因此,集宜居宜业于一体的特色小镇建设,是真正破解城乡二元结构,实现城乡融合,加快美丽乡村建设的助推器。
  特色小镇是厚植城市底蕴与历史文化的传承器。一段时间以来,我国城镇化是一种“摊大饼”式的粗放型城镇化模式,造成了不少“贪大求洋”的城市在大拆大建中割裂了历史、摧残了文化,造成一些城市“有城市无历史”“有城市无文明”的现象。而特色小镇在产业发展中高度重视小镇发展的文化积淀与历史传承,融历史文化于产业发展、社区建设之中。对于以文化旅游为特色的特色小镇而言,历史文化的积淀与传承与文化产业、旅游产业的打造更要求有机统一与完美结合。特色小镇生产力配置一定要找到功能的集聚与扩散之间、城市化与逆城市化之间的最佳平衡点,找到生产、生活、生态之间的最佳平衡点。
  特色小镇建设中存在的主要问题
  近年来,特色小镇建设为我国建设美丽乡村、推进新型城镇化建设、加快产业调整、深化城乡融合等方面做出了重要贡献。但是,不可否认,各地特色小镇建设过程中也在不同程度上存在着一些问题。
  盲目上马,后续财力不足。特色小镇在浙江初见成效,并得到中央肯定和总结推广后,一些地方出现了一股盲目跟风现象。这些地方完全不顾村镇的客观实际,出于套取国家小城镇建设专项资金与政绩工程的目的,盲目上马特色小镇项目。但特色小镇建设与投资的主体还是县一级政府。这样,一些财力不足,又无法撬动社会资本的县域对特色小镇建设就会缺乏可持续的财力支撑。
  千镇一面,特色不足。特色小镇建设的最大特点就是要有“特色”,而这个特色主要应基于小镇自身的自然禀赋与文化积淀。如果在特色小镇建设中盲目跟风,忽视了“特色”这样根本性的东西,这种生搬硬套的行为必然会让一些特色小镇建设最后依然走的是“造城”式的传统城镇化道路。
  缺乏产业,动力不足。各地发展特色小镇的经验说明了,特色小镇经济功能依然是第一位的,只是这种小镇经济应是特色经济。小镇的特色经济靠的是特色产业支撑。如果一个小镇没有属于自己特色的产业作为支撑,形成特色经济,所谓的特色小镇建设最终也会因为缺乏自身的“造血”功能而无法持续下去。
  体制僵化,活力不足。特色小镇的“特色”,还在很大程度上表现在体制的灵活上。传统的建制镇走的完全是党政部门主导的招商引资与强制性管理活动。在一些地方的特色小镇建设中,依然是一条成立管委会、走党政部门主导的城镇化活动。而浙江成功经验表明,小镇的发展更多的是借力于市场驱动。那种继续依托管委会进行规划管理与招商引资的小镇,最后非常有可能导致体制僵化,活力不足。
  贪大求洋,人气不足。实践证明,特色小镇的特色在于“小而强” “小而精”。如果没有明确的规划与建设边界,特色小镇建设中就会偏离国家法律和制度设计的既定轨道,就会造成小镇的无限蔓延。在一些地方特色小镇建设过程中,在面子工程、政绩工程的驱动下,一些所谓的特色小镇因贪大求洋,小镇建设变成了“造镇运动”,造镇运动变成了房地产开发运动与卖地运动。大量新建房屋由于没有产业与就业人口的支撑,而形成了新一轮没人购买、没人居住的“鬼楼”与“鬼镇”。
  机制陈旧,服务不足。浙江特色小镇经验告诉人们,特色小镇的“特色”在很大程度上还表现为抛弃了“非镇”“非区”的旧路,走上了“政府引导、市场主导、产业支撑、社会协同”的体制机制创新道路。特色小镇机制灵活,不是管理而是服务。既为客商与居民服务,同时又要进一步简化服务流程,为他们提供更为便捷、更为优质的“一条龙”服务。
  加快特色小镇建设的路径创新
  当前正确面对和解决特色小镇建设中存在的一些问题,必须切实以五大发展理念为指导,坚持走新型城镇化道路,以打造特色产业为龙头,坚持特色产业、科技创新、历史文化、观光旅游、社区建设有机统一,在创新驱动发展中,不断推进“三产联动”与“四化同步”,走一条中国特色城乡融合发展的现代化之路。
  坚持创新发展,以全面创新驱动特色小镇建设
  党的十八届五中全会指出,“坚持创新发展,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风”。以浙江为代表的特色小镇就是我国在新型城镇化建设实践中全面落实创新驱动发展战略实践的结果与表现。浙江特色小镇顺应了发展规律、适应了发展趋势,使得浙江人“敢为人先,特别能创业”的创新精神喷涌而出,“小镇经济”日新月异。
  以浙江为典型的特色小镇在创新驱动发展中,努力实现理念创新、制度创新、体制创新、机制创新的良性互动与有机统一。在理念创新方面,浙江在特色小镇建设中始终坚持分类建设的理念,不搞一刀切。“在城乡接合部建‘小而精’的特色小镇,就是要在有限的空间里充分融合特色小镇的产业功能、旅游功能、文化功能、社区功能,在构筑产业生态圈的同时,形成令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。”在制度供给方面不是“老而僵”,而是力求“活而新”。
  特色小镇建设,不能沿用老思路、老办法,必须在探索中实践、在创新中完善。因此,凡是国家和省里先行先试的改革试点,特色小镇优先实施;凡是符合法律要求的改革,允许特色小镇先行突破;在服务创新方面突出“定制”;要求“在市场主体登记制度上,放宽商事主体核定条件,实行集群化住所登记,把准入门槛降到最低;在审批流程再造上,削减审批环节,提供全程代办,创新验收制度,把审批流程改到最便捷,让小镇企业少走弯路好办事。同时,实行企业‘零地’投资项目政府不再审批、企业独立选址项目高效审批、企业非独立选址项目要素市场化供给机制和政府不再审批”。浙江特色小镇在体制机制创新的最大特色就是定位特色小镇是“‘产、城、人、文’四位一体有机结合的重要功能平台”,而非传统行政建制“镇”或“开发区”;从而建立健全了创新驱动、科技驱动、产业驱动而非行政驱动的市场导向理念、制度、体制、机制。
  坚持协调发展,多元协调推进特色小镇建设
  党的十八届五中全会指出,坚持协调发展,重点促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。首先,特色小镇多选址在大城市周围,尤其是城乡结合部地区,就是为了实现城市要素与美丽乡村要素的自由流动,加快城乡融合与一体化建设。其次,特色小镇在建设中要始终坚持特色产业培育与社会建设统一,促进小镇经济增长与社会和谐同步发展。特色小镇建设要始终坚持创新驱动发展,尤其是把科技创新放到突出的位置,充分依托“互联网+”发展新兴产业,并与小镇规划建设、历史传承、现代农业、观光旅游有机结合起来,切实通过特色小镇建设加快小镇区域的“三产联动”与“四化同步”。在运作机制上,特色小镇走的是一条“政府引导、企业主体、市场化运作”的多元协作机制,始终坚持“达标了才命名,给财税和土地等政策,不达标不命名,不给政策”。 这种“政府引导、企业主体、市场运作”的多元协作模式,在充分调动市场资源与动力的同时,让政府也从事无巨细的行政事务中解放出来,集中精力做好制度设计、规则制定、后期监管与全程服务工作。
  坚持绿色发展,建设绿色产业、绿色生活、绿色文化有机统一的绿色小镇
  十八届五中全会指出,“坚持绿色发展,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,推进美丽中国建设”。绿色发展要求在特色小镇建设中要树立绿色发展理念,发展绿色产业;坚决拒绝高污染、高耗能、低附加值的企业入驻小镇;绿色发展意味着小镇的生活是绿色生活、绿色出行、绿色消费;绿色发展意味着特色小镇要形成绿色文化,让绿色经济、绿色生活、绿色出行、绿色消费成为小镇各社会主体的行为自觉。
  坚持开放发展,学习借鉴西方特色小镇的建设经验
  西方发达国家在特色小镇建设方面有着丰富的经验,一些特色小镇非常值得我们去学习与借鉴。实际上,浙江特色小镇的灵感来自于国外的特色小镇,如瑞士的达沃斯小镇、美国的格林威治对冲基金小镇、法国的普罗旺斯小镇,“产业富有特色,文化独具韵味,生态充满魅力,对浙江优化生产力布局颇有启迪”。学习借鉴西方特色小镇,一方面可以借鉴西方小镇发展特色产业、推进产城融合的经验;另一方面可以借鉴西方小镇发展“大学小镇”、田园小镇的经验,把大学历史传承、大学文化与田园风光、旅游有机结合起来,着力打造历史文化与旅游小镇;最后,可在借鉴西方小镇经验的基础上,倾力打造中西合璧的文化交流小镇。
  坚持共享发展,特色小镇要走多元社会主体共建共享共治的道路
  中国梦归根到底是人民的梦。坚持共享发展,就是坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,并以此为主导,作出更有效的制度安排,着力解决公平正义问题,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,从而增强发展动力,增进人民团结,朝着共同富裕方向稳步前进。特色小镇坚持共享发展,不仅意味着小镇居民要共享小镇的发展成果;也意味着每一个小镇人,都有义务全面参与特色小镇的规划、建设与管理,成为特色小镇建设的主人。要切实推动特色小镇中各社会主体多元合作平台与合作机制的建立与完善,加快构建共建、共创、共享、共治的特色小镇治理共同体,并在此基础上,加快推进与完善特色小镇利益共同体、命运共同体建设。
  【本文作者为四川大学公共管理系教授;本文系2016年度教育部重大项目“县级政府绿色治理体系构建与质量测评研究”(项目批准号:16JZDW019)、四川大学中央高校基本科研业务费专项资助2017年度四川大学国家人文社科重大攻关项目培育计划“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”(项目批准号:SKZD201704)阶段性成果】

 

  

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